La Junta Nacional de Granos:
ideas de antaño para el siglo 21
por Arturo Navarro (*)
La anacrónica junta de granos podría causar más perjuicios en el presente.
La hipotética recreación hoy de una junta nacional de granos, pensada para una época que ya no existe en el comercio mundial, podría provocar el nacimiento de un enorme y costoso organismo burocrático que superpondría controles sobre los ya existentes y más sofisticados, todos en manos del mismo Estado.
Pero además distorsionaría la producción y el mercado del sector, bloquearía el financiamiento externo al país estimulando la fuga de capitales y no resolvería los «problemas coyunturales», como la retención de granos por el productor como reserva de valor, al carecer de facultades compulsivas.
La aplicación en este nuevo milenio de las intervenciones estatales de antaño en el comercio de alimentos garantiza perjuicios más grandes que en el pasado debido a los cambios históricos y, además, añadiría un enorme costo adicional al Fisco para duplicar el complejo entramado de controles vigentes sobre ese sector en la Argentina.
Esos son algunos de los impactos más resonantes de la hipotética reencarnación de la disuelta Junta Nacional de Granos, la que dio lugar a favoritismos y corrupción.
La controversia se reactualiza cuando, ante dificultades coyunturales, se exhuma aquella receta, prácticamente desechada por los cambios en las transacciones internacionales contemporáneas pero que, adicionalmente, contravendría hoy las normas de la actual Organización Mundial del Comercio, ex GATT, a las que la Argentina adhirió oficialmente en 1968, ya que el hipotético ente estatal estaría imposibilitado de otorgar subsidios o aplicar restricciones a las exportaciones.
De hecho, las dos experiencias que se suelen citar, de países desarrollados, como referencias sobrevivientes de las presuntas intervenciones estatales en el comercio de granos, Australia y Canadá, fueron, la primera convertida en empresa privada en 1999, dio lugar a un escándalo de coimas internacionales en beneficio de Saddam Hussein y su remanente vendido en 2011 a una de las grandes exportadoras, Cargill, y a la segunda el Parlamento canadiense le anuló por ley el monopolio de compra de trigo en algunas provincias y se privatizará antes de 2016.
Esos entes estatales surgieron en diversos países tras la gran crisis en 1929 con el propósito de subsidiar a los productores de granos que veían que los precios internacionales descendían abruptamente. En el caso de la Argentina, el origen ocurrió en la denominada “década infame” cuando el gobierno conservador del general Agustín P. Justo fundó en 1933 la Junta Reguladora de Granos (su único objetivo era asegurar la provisión a la exportación de materia prima a valores de mercado y mantener un nivel equitativo de precios para el productor). Fue recreada en 1946, luego por el gobierno militar de 1956 y más tarde, brevemente, por la administración democrática de 1973, hasta su disolución final en 1991.
El comercio internacional de alimentos, en donde funciona a pleno la economía de escala (a más volumen, menos costos) así como en el sector primario en todo el mundo, se ha modernizado de modo sustancial y se desarrolla, desde hace tres décadas, en un entorno esencialmente privado, entre empresas privadas, incluso en la China poscomunista.
Mediante ese mecanismo se evitan eventuales maniobras de subfacturación.
En línea con ello, el sistema para la liquidación de divisas es hoy controlado por la AFIP, el Banco Central, la Aduana y el Ministerio de Agricultura, siguiendo normas explícitas con ese propósito.
En tanto que las instalaciones para el comercio de granos y sus derivados industriales son actualmente privadas, el eventual organismo estatal, irónicamente, terminaría dependiendo de la provisión de servicios del sector privado para competir con éste.
Además, las distorsiones provocadas en la comercialización comenzarían a engrosar el déficit fiscal.
Si la eventual oficina de granos fijase un precio sostén o mínimo ostensiblemente inferior al precio internacional o FAS teórico por ejemplo para el trigo, no tendría oferentes. Asimismo, la fijación de un precio sostén implicaría importantes pérdidas para el Estado en relación con el denominado precio de paridad (el precio internacional menos los gastos de elevación y de exportación) cuando éste resulte inferior al anterior. Esas pérdidas implicarían más déficit fiscal para ser financiado mediante aumento en los impuestos.
Por otra parte, cuando el ente estatal deba vender el grano tendrá las opciones de exportarlo o venderlo a las fábricas procesadoras, por lo que tendrá que competir con éstas al momento de comprar la materia prima.
Los productores, como vendedores, podrán elegir entre un organismo, sometido a las demoras emergentes de la burocracia estatal para abonar sus compras, o el sector privado, con más rapidez y eficiencia para efectuar los pagos.
A diferencia del siglo pasado, el comercio mundial de alimentos, salvo escasas excepciones, está organizado en forma privada –ya no entre entes gubernamentales- a través de agentes internacionales, los que en su mayoría pertenecen a conglomerados que actualmente tienen subsidiarias en la Argentina.
De tal manera, el organismo estatal de regulación de granos se vería en la obligación de acudir a la triangulación –los traders externos que distribuyen los productos a otros compradores generalmente privados- que hoy la AFIP considera “dañina” aunque no ilegal.
Si tal ente estatal o junta nacional estuviera exento del pago de impuestos, incurriría en “competencia desleal”, una conducta que puede conducir a gravosas controversias judiciales e internacionales.
Una preocupación actual del Gobierno reside en que los productores de granos, en particular de soja, los retienen como una reserva de valor ante devaluaciones y la inflación doméstica, pero una eventual junta nacional de granos carecería de facultades excepcionales para obligar compulsivamente a su venta mientras en el presente tampoco lo hacen (o lo hacen a cuentagotas) a los exportadores. Es decir, el organismo estatal sería igualmente incapaz para inducir la venta de la soja retenida, actitud que reconoce razones distintas entre las que se identifica la desconfianza de los productores desde que el Gobierno en 2008 intentó aplicar sin éxito la Resolución 125 de aumento de los derechos móviles a la exportación.
La intervención del Estado en el mercado, como indica la experiencia internacional, no asegura la mayor transparencia en la formación de los precios y, eventualmente dependiendo de la intensidad de la intervención, puede provocar la desaparición de los mercados a término, desalentando la inversión del sector, que no tendrá herramienta alguna para protegerse de la volatilidad de los precios internacionales.
La formación de un organismo de esa naturaleza exige importantes recursos para administrar los riesgos de la actividad (como la exposición a la volatilidad de los precios de los commodities en los mercados internacionales; complejos aspectos operativos logísticos y legales, y la necesidad de contar con recursos financieros suficientes para adquirir un volumen sustancial de productos agrícolas porque, de no ser así, el impacto de esta iniciativa sobre los precios domésticos sería irrelevante e insustentable).
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Una organización de este tipo estaría sujeta a las normas de la administración pública. La definición e implementación de los procesos y controles internos y externos a los que esta organización estaría obligada, requiere un esfuerzo considerable en virtud de los controles a los que están sometidos los organismos públicos en democracia.
Por ejemplo, una de las últimas y más polémicas intervenciones de la antigua Junta Nacional de Granos ocurrió en 1986 cuando el Estado compró por 50 millones de dólares 38 mil toneladas de pollos a Hungría, Venezuela y Brasil para regular el mercado interno, ordenada por el entonces Secretario de Comercio Ricardo Mazzorín, los que nunca pudieron ser comercializados debido a que el SENASA los declaró no aptos para el consumo humano.
El sector agroexportador es actualmente uno de las pocos, sino el único, que tiene acceso a financiamiento externo genuino. Una reducción significativa de esta liquidez forzaría al productor o al Estado a financiar la producción, con el consecuente mayor costo y volatilidad en el flujo de divisas.
La incertidumbre provocada por la eventual creación de un ente estatal generaría una reducción del financiamiento disponible para el sector, influyendo negativamente en una menor disponibilidad de crédito (y su mayor costo) que desembocaría en una menor producción agrícola.
Durante el periodo de mercado libre la producción de la Argentina al igual que la del Brasil tuvieron un enorme crecimiento, en gran parte debido a mercados transparentes y líquidos (la menor siembra y producción de trigo argentino fue el resultado de la creciente intervención estatal) y la de los países con intervención estatal bajó o se mantuvo estable.
(*) Consultor Agropecuario
